2015年5月，受江苏省卫生监督所委托，市卫生监督所与南京医科大学合作，开展了连云港市医疗服务监督与刑事司法问责现状调查与对策研究项目。项目以我市2008年1月1日至2014年12月31日的打击无证行医工作资料为基础，经过建立模型、个案调查、人员专访、能力测评以及数据分析，耗时一年，初步梳理总结了医疗卫生监督工作中人员素质、单位管理以及执法环境等方面存在的与职务犯罪有关的影响因素。研究表明，我市存在部分监督员法制观念淡漠、业务能力不强，监督机构经费不足，执法条件保障不力，以及执法制度缺失和机制失灵等问题，严重制约了医疗卫生监督工作，埋下了执法人员失职、渎职的隐患。该研究具有十分重要的现实意义和指导作用。为进一步提升执法能力，预防职务犯罪，针对研究中发现的有关问题，提出以下工作意见：
一、提高人员素质，促进依法履职
（一）加强法制教育。卫生监督机构可以采取与检察院建立预防职务犯罪联系单位等形式，不断加强法制教育，树立法制理念，增强底线意识，提高运用法制思维和法制方式处理问题的能力。坚决纠正一切不合时宜的思想观念和传统做法，自觉抵御权力、关系、人情、利益等各种因素的侵蚀和干扰，严防因一己私利、私情，放纵违法犯罪行为。调查显示，被调查人员认为无证行医案件未予处罚的原因中，个人收受好处占3.3%；亲戚熟人关系占8.9%；他人请托占13.3%。
（二）深化学习培训。通过基本业务日常考核、推行案例点评，常设专家讲堂以及技能比武等形式，进一步提高业务知识水平，着力解决两方面的问题：一是业务不熟悉。应知应会的专业知识掌握不到位。知识测评显示，能够完整回答打击无证行医必要步骤、无证行医案件行政处罚内容以及准确判定属于无证行医的情形的人数不到一半，错误率分别为61.3%，56.6%和82.1%。二是工作不规范。存在由于工作不规范导致行政执法实体错误和程序违法现象，从而使无证行医案件得不到应有的查处。据调查，有65.6%的无证行医案件未受到行政处罚，6.7%的无证行医案件因存在执法实体错误或程序问题，未能移送公安机关。
二、加强单位管理，强化监督约束
（三）落实一把手负责制。卫生计生行政部门、卫生监督部门主要领导对涉嫌犯罪无证行医案件移送工作负有主体责任，具有将涉嫌犯罪案件向公安机关移送决定的权力和义务，不得以集体研究、权力下放等形式，推卸责任，逃避履职。对于决定不移送的案件，应书面批注原因。据调查，仅有40%的无证行医案件移送程序符合规定。
（四）完善案件查处移送责任制。要健全无证行医案件受理、立案、调查、处理、移送等各个环节的岗位责任制，实行双人负责制，并对案件办理过程和结果，建立工作台账，留有工作记录，做到责任到人，全程可溯，减少和避免行政干预，防止人事变更带来的工作疏漏。据调查，20%的无证行医案件查处和移送有行政干预的痕迹，增加了执法人员担责的风险。此外，个别地区人员变动后，无证行医查处台账不清，接任者未能及时移交案件，成为被追责的原因之一。
（五）强化过程监督。卫生计生行政部门、卫生监督机构要设专门科室或专人负责对无证行医案件处理的跟踪监督，确保无证行医黑名单系统的正常运行，建立达到移送标准的无证行医案件预警和督办制度。调查显示，作为认定徇私舞弊不移交刑事案件罪的多份无证行医案卷都没有录入无证行医黑名单系统，无证行医的查处和移送工作缺少监督管理。
三、加强机制建设，凝聚工作合力
（六）强化多部门协商机制。各地卫生计生行政部门要深刻认识到打击无证行医工作的社会性、系统性特点，正确评估打非工作的复杂性、长期性，落实多方参与、联合治理的工作要求，倡导建立由政法委牵头，法制办、卫生计生部门、公安机关、检察院、法院等有关部门参与的工作协商机制，定期召开协商会议，共同商讨、研究、解决无证行医突出问题和执法难题，并将协商成果形成会议纪要，指导、推动打非工作进行。
（七）纳入政府目标考核。充分发挥好各级打击无证行医领导小组的作用，将打击无证行医工作列入政府目标考核，明确无证行医领导小组成员单位以及县（区）政府、街道办事处、乡政府等基层政府在打击无证行医工作中的任务要求，进一步增强打击无证行医工作各相关责任主体的责任意识，提升主动履职、完全履职意愿，强化打击无证行医领导小组组织协调力度。
（八）加强行刑衔接机制建设。进一步完善与公安机关的联席会议制度，每年召开联席会议不少于两次，及时对行刑衔接相关法律规定和工作制度落实情况进行通报交流，并形成会议纪要，报送政府法制办、检察院等部门，接受法制和司法监督。调查发现，在案件移送过程中，大部分地区的公安部门未能按照规定，出具案件受理和立案的书面凭证；卫生和公安部门对于移送标准、程序还存有分歧。
（九）营造良好工作局面。要主动向行政领导、人大代表、政协委员等各界人士和司法机关汇报打击无证行医工作，争取上级领导和相关部门对打击无证行医工作进行调研、视察和指导。寻求社会、政府、司法机关对于打非工作的共识，形成社会关心、政府关注、司法支持、部门配合的良好工作局面。研究表明，检察院、法院等部门对打击无证行医工作的认识存在误区，认为无证行医现象的产生是由于卫生部门执法不力造成的，在对无证行医执法者进行追责时，过分放大执法者工作失误或过错，牵强附会的构建因果联系和进行十分严苛的责任认定，甚至搞“先入为主”，“有罪推定”。
四、建立救助机制，增强维权能力
（十）成立卫生监督研究组织。成立由资深卫生监督专家、律师、法学研究人士组成的卫生监督执法领域的研究组织，开展卫生监督执法专题研究，行政执法培训，以及为被追责人员提供法律援助等。有条件的，可以邀请人大法工委、法院等人士参与研究工作。
连云港市卫生和计划生育委员会
